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政府審計是政府審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算進行審計；對關系國家利益和公共利益的重大公共工程項目的資金管理使用和建設運營情況，進行審計監督。因此，在以政府投資或以政府投資為主的建設項目施工中，招標文件或施工合同中往往會約定雙方的結算按照政府有關部門的審計結論為準。
但在司法實務中，該約定條款的普遍存在會損害施工單位的合法權益，例如：發包人會以審計結論未出具為由拒絕或拖延辦理結算；或者存在審計結論長期無法形成的情形以此導致工程款不能及時到賬；還有將政府審計作為“減價的審計”，壓榨承包人的工程價款等等行為，導致發承包方之間就工程款結算存在巨大的爭議。
故而，就以上爭議的解決重點在于如何突破政府審計該項約定結算條款的限制，就此司法實踐中各級法院對此存在不同的處理方式，筆者就實踐中各類案例以此分析總結可以突破“以政府審計為準”的該項約定結算條款的幾種情形？
法院審理：本院經審查認為，案涉《施工合同》“合同條款專用部分”第33.2.5（b）條約定，待竣工驗收合格后簽訂保修合同，工程結算經審計審核后，支付到總工程價款的95%，其余5%作為質量保證金，待缺陷責任期滿后一次性付清。第36.1.2條約定，發包人應當在收到承包人提交的相關竣工結算報告和完整的竣工結算資料后的90天內完成審核，并提出審查意見。第36.1.6條第（1）項約定，如果監理人、發包人、審計人不同意或不能證實該竣工結算報告中某些部分，承包人應根據監理人、發包人、審計人的合理要求，進一步提供任何必要的資料并就雙方所達成的一致意見對該竣工結算報告進行修改，承包人應編制并向發包人提交這種經三方同意的竣工結算報告。由上述約定可知，案涉《施工合同》雖然存在“審計”的字樣，但并未明確審計主體。海淀區政府委托昊海造價公司對涉案工程結算進行審核，昊海造價公司于2015年9月15日出具《決算審核報告》，圓明園管理處和新興建宇公司均蓋章確認，應當認定審計工作已經完成。圓明園管理處主張該審核報告應由海淀區常務會審議通過后，方能作為結算依據，但合同并未約定竣工結算報告需經海淀區常務會審議。從《批復意見書》內容看，決算審核報告已經通過政府相關部門的審議，海淀區審計局、財政局均蓋章確認，能夠認定案涉工程款項的審計工作已完成，工程款支付條件已經成就，圓明園管理處應當根據《施工合同》約定支付新興建宇公司工程價款。
總結： 根據審計法的規定，國家審計機關對工程建設單位進行審計是一種行政監督行為，審計人與被審計人之間因國家審計發生的法律關系與本案當事人之間的民事法律關系性質不同。因此，在民事合同中，當事人對接受行政審計作為確定民事法律關系依據的約定，應當具體明確，而不能通過解釋推定的方式，認為合同簽訂時，當事人已經同意接受國家機關的審計行為對民事法律關系的介入。
法院審理：依據《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二條的規定，建設工程施工合同無效，但建設工程經竣工驗收合格，承包人可以請求參照約定支付工程價款。在涉案工程竣工后，臨泉縣審計局進行了工程結算審計，但臨泉縣審計局的審計是其對工程建設單位的一種行政監督行為，與涉案工程款的結算屬于不同性質的法律關系范疇，審計結論不能當然成為當事人之間結算的依據，案涉工程款的確定應按照雙方當事人之間的約定和履行情況加以確定。在上述審計報告正式出具之前，肖春佑即在審定結算造價為92529283.65元的《竣工結算審定簽署表》上簽字，并注明“同意”，還加蓋鹽城二建公司印章，表明雙方當事人對工程結算達成一致意見，可以作為確定涉案工程價款的依據。
總結：雖然當事人雙方在合同中已約定工程結算以“政府審計”為準，但在審計結論正式出具之前，若雙方另外達成結算合意并簽署相關的協議，就應當視為對原合同結算條款的改變，應以雙方結算的工程款為準，并且雙方已履行該工程款結算的，政府審計結論自然不作為結算的依據。
法院審理：本院認為……，紫都公司與業達公司在《道路工程施工承包合同》中約定工程結算按現行長沙市政定額標準計取，工程最終造價及支付以財政、審計部門最后審計結果為最終結算依據。雖然紫都公司及官渡鎮政府均主張工程造價應以財政、審計部門最后審計結果為最終結算依據，但在上述道路工程已使用近兩年的情況下，紫都公司尚未向相關財政、審計部門提交工程建設資料，啟動財政、審計部門審計。……也沒有提供充分證據證明未按約定進行審計系業達公司的原因。一審法院依法委托鑒定公司對涉案工程的工程價款進行鑒定，并且以該鑒定結論作為工程結算依據并無不當。
總結：雖合同已明確約定工程結算以“政府審計”為準，但發包人怠于啟動政府審計程序的，該行為已嚴重損害承包人的合法權益，且發包人也未能提供充分證據證明未按約定進行審計系施工單位原因，故而，承包人在該情形下可以申請進行司法造價鑒定，并將其作為結算依據。
法院審理：本院認為……，關于采用政府審核價格還是鑒定價格的問題。一般而言，當事人約定以審計部門的審計結果作為工程款結算依據的，應當按照約定處理。但審計部門無正當理由長期未出具審計結論，經當事人申請，且符合具備進行司法鑒定條件的，人民法院可以通過司法鑒定方式確定工程價款。本案中，郴投公司于2014年1月7日向郴州市審計局出具《關于郴州市蘇仙湖、王仙湖項目竣工結算報送審計的函》后，至黃厚忠2017年提起本案訴訟，郴州市審計局始終未作出審計結論，原審法院根據黃厚忠的申請，委托進行造價鑒定，并無不當。郴投公司主張合同已經約定以審計報告為結算依據，原審法院貿然啟動司法鑒定違法，沒有事實、法律依據，本院不予支持。
總結： 合同約定以政府審計作為結算依據，但審計機構無正當理由長期未出具審計結論或者審計部門明確表示無法進行審計，對當事人有失公允的，可以向人民法院申請司法鑒定并將其作為工程結算依據，或者徑直依據合同約定價款或工程結算資料判令對方當事人支付工程款。
法院審理：法院認為，按雙方合同約定，涉案工程應以財政審計作為造價結算的依據。雖然之后雙方又達成補充協議，約定由金昌市審計局對該涉案工程重新審計決算，但金昌市審計局明確表示涉案工程已無法就當時施工現場實際情況實施審計并出具正式竣工決算審計報告。故雙方關于補充協議約定的根據審計部門審計結論確定工程價款的約定在事實上已無法履行。金昌市財政局基本建設工程預決算審核管理中心在審核涉案工程項目時，已經根據雙方的施工合同、工程預決算報告、工程簽證單，對完成的工程進行實測后作出投資評審結論。萬象公司原審提交的證據不能確認具體工程價款，萬象公司在庭審中亦未提出對涉案工程進行鑒定，二審判決參照金昌市基本建設工程預決算審核管理中心做出的(2009)33號《建設項目投資評審結論》,進而認定結算工程款。
總結：因施工現場發生變化無法按照當時的實際情況進行審計的，審計單位客觀上無法出具審計結論，關于以審計結論確定工程款的合同約定事實上不能履行，應結合案件事實以能確定的工程造價進行結算支付。
法院審理：本院認為……，關于審計方式的問題。《施工合同》專用條款第25.4條約定，……（3）本工程人工工資單價按湘建價〔2009〕396號文件市場工資單價執行，施工期間如人工工資、機械設備費用發生變化以及政府或其授權的相關職能部門的文件規定進行調整……。郴州市審計局出具的郴審報〔2018〕26號審計報告載明，由于兩湖工程是BT項目，審計依據2012年12月4日郴州市政府辦公室《關于市城區政府投資BT項目竣工結算審計有關問題的會議備忘錄》的規定，按施工同期最低人工工資標準計取。按最低工資標準計取比按市場工資標準少597.55萬元，施工單位對此持不同意見。根據原審查明的事實，案涉工程已由合同約定的BT項目轉為了普通建設工程項目，審計報告以對BT項目的相關規定計取最低人工工資標準，與合同約定不符。原審認定審計報告并未完全依據合同約定的計價方式進行審計，且審計結果已不予調整，如依據審計報告結算將違反合同約定，并無不當。
總結: 合同雖約定以審計報告作為結算依據，但當事人若有證據證明審計結果存在錯誤，有失公平，當事人可以主張該審計結果不作為結算依據。因為最高人民法院《2015年全國民事審判工作會議紀要》第49條規定“承包人提供證據證明審計機關的審計意見具有不真實、不客觀情形，人民法院可以準許當事人補充鑒定、重新質證或者補充質證等方法糾正審計意見存在的缺陷。”故而，人民法院對審計機構出具報告的合法性、合理性負有審查義務及權利，不能單純予以采納，若經審查該審計意見（或結論）存在明顯不真實、不客觀、不合理之處，則不應作為認定案涉工程價款結算的依據。
司法實踐中對于工程結算以“政府審計”為準應當存在當事人的明確約定，只有雙方當事人就該意思表示達成一致，該約定才可作為法院判決的依據。但是已明確約定的情況下，并非沒有突破該項限制的情況，在現實情況已明顯不利于施工當事人一方時，完全可以尋求相應的救濟途徑以維護自身合法權益。在此，心者為相應的施工企業提出以下幾點建議：
1、施工單位在承接建設工程項目時，簽訂建設工程施工合同時，就建設工程結算“以政府審計”為準的條款若是對自身不利，應盡量避免該項條款的約定。在無法避免的情形下，可以約定其他條款減輕該約定對施工單位一方的限制性，如：發包人怠于履行、非施工單位原因未完成審計、長時間未出具審計報告等等情形下，雙方可以委托第三方機構或者其他方式完成結算。
2、若已約定政府審計條款，施工單位也可在施工項目完成竣工驗收后與建設單位協商，積極提交竣工結算資料，就結算事宜雙方可以就施工單位已提交的結算金額達成一致意見予以確認或另行簽訂結算協議。
3、若后續不可避免地發生爭議時處于舉證不能的不利地位，施工單位應盡可能地收集并保存相關證據，予以證明建設單位、審計部門等就審計事宜存在一定過錯，施工單位可以就此申請司法鑒定或者其他方式確認工程價款。
