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建設工程“清單漏項”
責任究竟誰擔責？
在建設工程領域，工程量清單報價方式在依法必須招標的工程項目中廣泛應用。然而，因工程量清單漏項引發的工程款結算爭議時有發生，這使得承包人能否請求調整合同價款成為一個備受關注的問題。無論是單價合同還是總價合同，清單漏項都可能給發承包雙方帶來重大爭議，而對于責任的認定也因合同約定及具體情況的不同而存在多種觀點。究竟該如何確定 “工程量清單漏項” 的責任，成為建設工程施工合同糾紛中的關鍵問題之一。
工程量清單詳細載明工程分部分項工程項目、措施項目、其他項目的名稱和相應數量以及規費、稅金項目等內容。住建部《建設工程工程量清單計價規范》（GB50500 - 2013）規定，招標工程量清單是工程量清單計價的基礎，可作為編制招標控制價、投標報價等的依據之一。在工程量清單計價的工程項目中，發包人委托造價咨詢人編制招標工程量清單，承包人根據其填報價格形成已標價工程量清單，工程量清單是工程結算的重要依據。
“清單漏項” 指依據工程量清單規則，應當在工程量清單中體現卻未體現的工作內容或項目。招標工程量清單應依據施工圖紙編制，若施工圖紙中有某項可列項的工作內容而清單中未體現，即為清單漏項。
1、施工圖紙設計深度不足：發包人提供的招標圖紙有時為初步設計圖，或存在不規范、模糊等問題，導致圖紙設計深度不夠。這使得編制人員容易遺漏施工內容，進而使投標人清單報價出現偏差。
2、故意或過失漏項：招標工程量清單編制人員根據設計圖紙編制清單時，可能因能力、經驗不足或時間緊迫等原因過失性未識別招標設計圖紙所包含的全部工程內容；也可能為降低工程項目控制價，故意遺漏部分非重要工程內容，導致工程量清單與工程施工圖紙包含的工程量不相符。
3、存在道德風險：招標人可能故意模糊項目特征或標明 “具體詳見圖紙”，將項目特征描述不清的風險轉移給投標人，以減少自身工程成本。
4、過失或故意未發現漏項：投標人在投標報價時，依據招標人提供的工程量清單、補遺及其他補充文件和設計圖紙，按照招標工程量清單項目特征描述投標報價。當施工圖紙與招標工程量清單不一致時，投標人可能因未發現或為使投標報價不高于控制價故意不向招標人提出更正，導致已標價工程清單與施工圖紙包含的工程工作內容不相符。
5、難以行使權利：招標文件雖約定投標人有權在一定期限內提出工程量清單是否存在漏項問題，但投標人往往因時間緊迫、中標心切等原因未能及時提出，在履行過程中發現漏項后易產生糾紛。
《工程量清單計價規范》(GB50500-2013)4.1.2 招標工程量清單必須作為招標文件的組成部分，其準確性和完整性由招標人負責。9.5.1 合同履行期間，出現招標工程量清單項目缺項的，發承包雙方應調整合同價款。9.5.2 招標工程量清單中出現缺項，造成新增工程量清單項目的，應按照本規范第 9.3.1條規定確定單價，調整分部分項工程費。9.5.3 由于招標工程量清單中分部分項工程出現缺項，引起措施項目發生變化的，應按照本規范第 9.3.2條的規定，在承包人提交的實施方案被發包人批準后，計算調整的措施費用。
對于該規范性文件條文的效力問題，根據2012年12月25日，住建部關于發布國家標準《建設工程工程量清單計價規范》的公告，雖然明確了部分條（款）為強制性條文，必須嚴格執行，但普遍認為該強制性條文僅為“管理性強制性規定”，非“效力性強制性規定”，因此違反該規范是否必然導致相應合同條款無效，司法實踐中仍存在爭議。
觀點一：招標文件、施工合同未作特殊約定的情況下，清單漏項責任由發包人承擔。
?【（2020）黔民終102號】法院認為：
高速公司主張提出的“附屬義務”工程，實際上是工程量清單中漏項的項目，而漏項的原因，無非兩種情形：一是按招標圖可以編制工程量清單但實際沒有編制而導致漏項；二是由于招標圖與施工圖存在諸多差異，按招標圖無法編制出與施工圖完全吻合的工程量清單而導致漏項。按照《建設工程工程量清單計價規范》（GB50500-2008）第3.1.2條規定：采用工程量清單方式招標，工程量清單必須作為招標文件的組成部分，其準確性和完整性由招標人負責。如果產生未在工程量清單中出現的情況，屬工程量清單的準確性和完整性存在瑕疵，責任在招標人而不在投標人，對這部分工程進行量價計算是合情合理的。
也就是說，案涉屬于“附屬義務”的工程，按照行業通常做法認定，實際上是工程量清單的漏項，根據《建設工程工程量清單計價規范》（GB50500-2008）第3.1.2條和第4.5.3條“工程計量時，若發現工程量清單中出現漏項、工程量計算偏差，以及工程變更引起工程量的增減，應按承包人在履行合同義務過程中實際完成的工程量計算”的規定，案涉屬于“附屬義務”的工程應該應據實結算。”。
觀點二：招標文件和施工合同，明確約定清單漏項責任由投標人承擔，應遵照約定執行，承包人不得就工程量清單中的漏項主張價款調整。
?【（2021)最高法民終750號】法院認為：
合同約定是價款調整的核心依據。施工過程中，承包范圍工程量發生變化和設計變更是正常情況，故案涉合同約定固定總價，不因政策性費用變化、市場價格變化而調整。最高院二審對一審法院觀點予以支持。其理由在于，應付工程款爭議在于：土建工程量清單與土建施工圖對比，沒有列明的項目造價，以及土建施工圖工程簽證及變更項目的造價是否屬于應調增的工程價款，核心在于合同為固定總價前提下，雙方對于工程量變更價款調整約定的理解。
首先，合同已約定固定總價，明確了工程價款調整的范圍只有土建工程量清單（附件2），其余均不作調整；其次，價款調整需要土建工程量清單中的工程量超出5%且以土建工程量清單中的單價作為參照；最后，沒有列明的項目造價，以及土建施工圖工程簽證及變更項目均包含在承包范圍之中。因此，不應予以調增。
觀點三：招標文件和施工合同中約定由承包人承擔清單漏項責任，不能免除工程量清單招標中發包人應提供準確及完整工程量清單的義務，清單漏項責任由發包人承擔。
?【（2018）皖01民終634號】法院認為：
經開重點局雖在招標文件中約定“開標前，投標人應認真對照施工設計圖紙等文件核對招標人提供的工程量清單，發現工程量存在項目劃分誤差、計量單位誤差、數量誤差、遺漏項目的，必須在清單發放后3日內向招標人提出異議或修正要求，否則招標人可不予答復，投標人在規定時間內未對工程量清單提出異議的，中標人不再對工程量清單項目和數量進行校對調整，投標人必須按其報價完成招標文件規定范圍內的招標設計圖紙上的所有工程項目”，但經開重點局應當保證工程量清單的準確性和完整性，該約定將工程量清單中出現的清單漏項的責任轉嫁給投標人承擔，免除了招標人應提供準確及完整工程量清單的義務，漏項工程量未包含于投標工程總價之中，上訴人的上訴理由不能成立，依法不予支持。
觀點四：雖招標文件和施工合同有明確約定，應由承包人承擔工程量清單漏項風險，但該約定免除了發包人應對工程量準確性負責的義務，有違公平原則和誠信原則，因發承包人都有過錯，應根據過錯程度分別承擔清單漏項的責任。
?【（2019）最高法民終379號】法院認為：
招投標文件和案涉《建設工程施工合同》均明確約定承包人對工程量清單有根據招標資料及設計圖紙計算復核的義務，且在招標前未就其準確性和完整性提出異議的，工程量不予調整。但根據招標代理機構、其他投標人的情況說明，銀泰公司在招標工程中沒有發放工程圖紙。銀泰公司雖在招標前給東欣公司馬××發放過一份工程圖紙，但未能提供證據證明該份圖紙與招標清單相配套。而東欣公司、金義祥作為承包人和實際施工人在負有核對工程量清單與圖紙一致性義務的情況下，未就圖紙發放問題提出異議，也未與銀泰公司協商；銀泰公司實際發放圖紙后，也未就工程量清單與圖紙之間的差異進行核對，亦應承擔相應責任。
綜合考慮，案涉工程已驗收合格并實際交付銀泰公司使用，金義祥就工程量清單與圖紙差額部分已實際付出成本與勞動，銀泰公司作為案涉工程的實際使用者與收益方，依公平原則，應就大部分款項承擔支付義務。故本院對一審法院酌定已完工部分差額35885509.09元中的80％，即28708407.27元屬銀泰公司應當支付工程款的處理意見，予以認可。
從上述多份判決來看，在合同并未對清單缺項、漏項的責任進行明確約定的情況下，相應的責任和風險原則上由發包人承擔，在合同明確約定承包人對清單缺項、漏項負責，或約定固定總價合同，合同價款不再調整，人民法院仍存在不同的觀點。
因此，為避免爭議，發包人和承包人在招投標過程中應本著誠信原則，盡量減少漏項漏量的發生，以維護建筑市場的正常交易秩序。發包人在編制工程量清單時應做到全面、準確，盡可能保證招標工程量清單的準確性。承包人在審核發包人工程量清單進行投標報價時應嚴格把關，認真核對工程量清單。一旦發現存在該類情況，第一時間提出異議并反饋，避免后續因此產生糾紛。
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